Téma 1: Odvolání se neruší plošně

V rozpravě zaznělo, že novela ruší možnost odvolání proti rozhodnutím stavebních úřadů.
Takový závěr neodpovídá obsahu návrhu. Novela neruší odvolání plošně. U většiny rozhodnutí stavebních úřadů zůstává odvolací řízení zachováno.

Zvláštní režim se týká pouze vyhrazených staveb, o kterých rozhoduje Úřad rozvoje území České republiky. V těchto případech není přípustný rozklad, stejně jako dnes u vybraných typů vyhrazených staveb. To však neznamená, že by dotčené osoby přišly o možnost hájit svá práva.
Úřad je i nadále povinen vypořádat všechny námitky účastníků řízení a jeho rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu. U ostatních stavebních řízení zůstává zachováno standardní odvolání. Novela navíc upravuje postup odvolacích orgánů tak, aby se věci zbytečně nevracely k novému projednání a mohly být rozhodnuty rychleji.

Cílem změny není omezit práva účastníků, ale zrychlit a zpřehlednit rozhodovací proces při zachování možnosti soudní ochrany.

Odůvodnění najdeme v § 225 a § 226 zákona č. 283/2021 Sb.:

Tvrzení, že novela stavebního zákona plošně ruší možnost odvolání proti rozhodnutím stavebních úřadů, neodpovídá jejímu skutečnému obsahu. Standardní odvolací řízení zůstává zachováno u většiny stavebních rozhodnutí. Účastníci řízení tedy nadále mohou napadnout rozhodnutí stavebního úřadu a domáhat se jeho přezkoumání odvolacím správním orgánem.
Navrhovaná úprava rozlišuje běžná stavební řízení a úzký okruh vyhrazených staveb, o nichž má rozhodovat Úřad rozvoje území ČR. Jen pro tuto specifickou skupinu je upraven režim, v němž není přípustný rozklad. Nejde tedy o obecné zrušení odvolání ve stavebních věcech, ale o výjimku vztahující se na významné stavby rozhodované zvláštním ústředním úřadem.

Ani v tomto zvláštním režimu nejsou dotčené osoby zbaveny právní ochrany. Úřad musí vypořádat námitky účastníků řízení a jeho rozhodnutí zůstává přezkoumatelné soudem. Dotčená osoba může podat správní žalobu a následně využít kasační stížnost. Vedle toho zůstávají zachovány také prostředky nápravy uvnitř veřejné správy, zejména přezkumné řízení a obnova řízení.

Podstatou změny v odvolacím řízení není odebrat účastníkům možnost bránit se, ale omezit opakované vracení věcí mezi prvním a druhým stupněm. Odvolací orgán má vady prvostupňového rozhodnutí, pokud možno sám odstranit a ve věci meritorně rozhodnout. Tento princip úplné apelace již vyjadřuje § 225 stavebního zákona: dospěje-li odvolací orgán k závěru, že napadené rozhodnutí odporuje právním předpisům nebo je nesprávné, má je nebo jeho část změnit.

Navržené zpřesnění proto směřuje hlavně proti situacím, kdy je rozhodnutí rušeno a věc je vracena zpět jen kvůli odstranitelným vadám, například nedostatečnému odůvodnění nebo neúplným podkladům. Účastníkovi zůstává odvolání i následná soudní ochrana; cílem je, aby řízení po rozhodnutí odvolacího orgánu zpravidla dospělo ke konečnému výsledku, místo aby se opakovalo v několika dalších kolech.

Je současně přesné uvést, že odvolání má svá procesní pravidla a limity. § 226 stavebního zákona například omezuje možnost uplatnit v odvolání námitky, které mohl odvolatel uplatnit již dříve. To ale není zrušení odvolání — jde o pravidlo, které má bránit účelovému prodlužování řízení a vést účastníky k tomu, aby své námitky uplatnili včas.

Další upřesnění můžeme najít také v § 32 zákona č. 283/2021 Sb.:

Ustanovení stanoví kompetence Úřadu, které vycházejí z dřívějších kompetencí Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva dopravy, Ministerstva průmyslu a obchodu a Dopravního a energetického stavebního úřadu.

V zájmu urychlení povolovacích řízení u vyhrazených staveb, a též proto, že Úřad nemá nadřízený správní orgán a konstrukce rozkladového řízení se nejeví efektivní ani účelná, se stanoví, že proti rozhodnutí Úřadu vydanému v řízení podle části šesté tohoto zákona není přípustný rozklad. Tím se z plejády opravných prostředků vypouští druhý stupeň správního řízení. Pro možnost opravy vad rozhodnutí v rámci veřejné správy se zachovává přezkumné řízení a obnova řízení. Pro ochranu práv dotčených osob je v plném rozsahu zachován dvoustupňový soudní přezkum, tj. možnost podání správní žaloby a kasační stížnosti. Přirozeně není nijak limitováno ani podání ústavní stížnosti a stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva.

Z hlediska ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces a na soudní přezkum jde o řešení konformní, neboť ústavně je zaručena pouze možnost obrátit se na jednu soudní instanci (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/18, rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 37/2011, 2369/2011 Sb. NSS ad.). I po novele tedy bude zajištěn rámec výrazně přesahující ústavně zaručený limit.

Z hlediska věcného je vypuštění druhého stupně správního řízení jedinou realistickou možností, kterou z instancí omezit, neboť evidentně nelze vypustit řízení v prvním stupni ani možnost podání správní žaloby. Vypustit lze tedy buď druhý stupeň správního řízení nebo druhý stupeň soudního přezkumu. Vypuštění kasační stížnosti však není vhodné jak z důvodu významu vyhrazených staveb, tak i z důvodu sjednocování judikatury.

Otázkou dvoustupňovosti soudního řízení správního se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99, který zrušil tehdejší část pátou o. s. ř. a který vedl k rekonstrukci moderního správního soudnictví do současné podoby v soudním řádu správním od 1. ledna 2003. Ústavní soud tehdy konstatoval, že pokud jde o problém ústavnosti procesní úpravy, již správní soudnictví omezuje ve většině případů na jeden stupeň, je třeba uvést, že Ústava ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní právo negarantuje. Takové právo nelze odvodit ani z mezinárodních smluv. … Na druhé straně však nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní. Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k tomu, že do role "sjednocovatele" se, v rozporu se svým postavením, dostává Ústavní soud. Tento stav vytváří zásadní nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami na straně jedné a správními úřady, neboť stát nemá žádný prostředek, aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá možnost vyvolat posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li za to, že odporuje zákonu.

Naopak vypuštění odvolání, resp. rozkladu s sebou nenese žádná významná negativa, neboť by o něm stejně rozhodoval předseda téhož Úřadu a konstrukce dvou stupňů správního řízení uvnitř stejného úřadu je do značné míry umělá, neboť postrádá devolutivní účinek.

Situací, kdy je v právním řádu vyloučeno odvolání proti meritornímu rozhodnutí ve věci, je celá řada. Ve stavebním právu jde např. o všechny situace, kdy je rozhodnutí vydáváno jako první úkon v řízení (§ 311 odst. 4). I v předchozím stavebním zákoně č. 183/2006 Sb. byly tyto situace obsaženy např. u územního souhlasu (§ 96 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb.) či společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru (§ 96a odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb.).

Inspirací pro vyloučení odvolání u významných záměrů bylo zejména ustanovení § 2d odst. 1 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury, ve znění zákona č. 465/2023 Sb., podle kterého není odvolání přípustné u všech staveb pro energetickou bezpečnost; těmi jsou podle § 1 odst. 5 citovaného zákona stavby jaderných elektráren a všechny s nimi související stavby, stavby velkých plynových elektráren nad 100 MW výkonu či stavby výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů o celkovém instalovaném výkonu nad 15 MW. Odvolání není přípustné ani proti rozhodnutí ve zjišťovacím řízení o tom, zda záměry staveb pro energetickou bezpečnost podléhají posuzování vlivů na životní prostředí (§ 2d odst. 15 cit. zák.). Odvolání není přípustné ani proti rozhodnutí o povolení strategické investiční stavby podle § 2n odst. 4 cit. zák. Jak stavby pro energetickou bezpečnost, tak i strategické investiční stavby jsou přitom zároveň i vyhrazenými stavbami podle přílohy č. 3 stavebního zákona, takže u části vyhrazených staveb je odvolání vyloučeno již dnes a v tomto směru jde o sjednocení procesní právní úpravy pro všechny vyhrazené stavby.

Již dnes je vyloučeno též podání odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí o vyvlastnění podle § 4a odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury, přestože jde o rozhodnutí pro vyvlastňovaného materiálně velmi významné. Ústavní konformita tohoto řešení byla potvrzena Ústavním soudem v nálezu ze dne 22.03.2022, sp. zn. Pl. ÚS 39/18, v němž Ústavní soud v právních větách konstatoval:

5. Listina základních práv a svobod ani Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod nezaručují dvou či vícestupňové rozhodování ve správním řízení. Ustanovení § 4a odst. 2 liniového zákona, podle kterého není odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí přípustné, není samo o sobě neústavní, a to zvláště za situace, kdy je proti tomuto rozhodnutí možné bránit se prostředky správního soudnictví podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

6. Ústavní konformita vyvlastnění nemovité věci na základě vydání mezitímního rozhodnutí podle § 4a liniového zákona je zaručena tím, že vyvlastňovaný má podle § 4a odst. 3 liniového zákona zaručen (srov. též čl. 4 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) přístup k soudu na základě správní žaloby, popř. i opravného prostředku proti rozhodnutí o této žalobě podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, s možností přiznání odkladného účinku těchto prostředků soudní ochrany podle § 4a odst. 4 liniového zákona.
127. (…) V oblasti správních řízení (ani v civilních sporech) právo na odvolání přímou součástí ústavněprávních záruk není [k tomu viz např. nálezy ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) nebo ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 451/11 (N 8/64 SbNU 77)]. Ústavní soud zdůrazňuje, že Listina ani Úmluva nezaručují základní právo na dvou či vícestupňové rozhodování ve správním řízení, a dokonce ani v řízení soudním (s výjimkou výroku o vině a trestu podle čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě). Nutno tedy učinit závěr, že stanoví-li napadená právní úprava, že odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí není přípustné, tedy jinými slovy řečeno, že liniový zákon koncentruje rozhodování o mezitímním rozhodnutí do jednoho stupně, není tato úprava sama o sobě neústavní.

V dalších bodech tohoto nálezu se Ústavní soud věnoval i dalším otázkám posouzení a vyhodnocení snah zákonodárce o urychlení a zjednodušení podmínek pro vznik společensky významných staveb, jimiž jsou právě i vyhrazené stavby (byť v nálezu šlo o stavby podle zákona o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury, jejichž okruh se oproti vyhrazeným stavbám částečně liší, nicméně nosné důvody platí analogicky):

85. Ústavní soud tedy shrnuje, že urychlení a zkvalitnění přípravných prací směřujících k dobudování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury lze považovat za záležitosti důležitého veřejného zájmu, u nichž lze důvodně očekávat, že přispějí k hospodářskému rozvoji a zvyšování životní úrovně v České republice [srov. též "rozvoj hmotného bohatství" v preambuli Ústavy či "obecný zájem" v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. (…)

86. Lze tak shrnout, že vylepšení právních podmínek a usnadnění přípravy významných staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury sleduje legitimní cíl (účel) (…).

87. Potřeba budování této infrastruktury je ve veřejném zájmu, přičemž povaha budovaných staveb již z povahy věci vyžaduje zvláštní přístup, neboť jde o stavby liniové, tj. na délku, tedy s určitou trasou v určitém koridoru, které musejí vést "odněkud někam", takže není možné někde přestat a jinde zase bez návaznosti pokračovat. Vhodnost jejich umístění je dána z povahy věci nutností spojit určitá místa po souši nebo po vodě anebo vést k nim energetické zdroje. (…)

I mimo oblast stavebního práva existuje v právním řádu množství případů, v nichž je odvolání proti rozhodnutí, které by bylo jinak přípustné podle správního řádu, vyloučeno zvláštním zákonem. Někdy jde o rozhodnutí jednoduchá a materiálně málo významná, jinde naopak o rozhodnutí materiálně velmi významná, u nichž je důvodem vyloučení opravného prostředku požadavek rychlosti dosažení pravomocného rozhodnutí. Zmínit lze např. vyloučení rozkladu proti rozhodnutí o některých opatřeních vydaných Českou národní bankou (rozhodnutí o zajištění ověření řídicího a kontrolního systému banky podle § 22a odst. 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, nebo rozhodnutí o uložení opatření k nápravě podle § 26aa odst. 4 podle § 22a nebo rozhodování o odmítnutí auditora podle § 22 odst. 6 či rozhodnutí o odmítnutí ověřovatele podle § 22b odst. 7 zákona o bankách).

Podle § 3c odst. 6 zákona č. 458/2000 Sb., energetický zákon, není přípustný rozklad proti rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu o žádosti o udělení souhlasu s nabytím vlivu nad energeticky strategickým celkem.

Nejrozsáhlejší soubor explicitních výluk odvolání, ale často dokonce i přezkumného řízení i obnovy řízení v celém českém správním právu obsahuje zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR (§ 12, § 87z odst. 3, § 87aa odst. 3, § 117f odst. 3, § 123 odst. 5, § 124 odst. 2, 3, § 124b odst. 2, 3, § 125 odst. 3, § 126a § 124 odst. 4, § 129 odst. 3, 7, § 129a odst. 7. § 135 odst. 4, 5).

Doplnění k § 225 zákona č. 283/2021 Sb.:

Navrhovaná úprava § 225 stavebního zákona nesměřuje ke zrušení odvolání ani k omezení práva účastníků napadnout rozhodnutí stavebního úřadu. Jejím smyslem je posílit požadavek, aby odvolací správní orgán rozhodl o věci sám a aby vady prvostupňového rozhodnutí vedly zásadně k nápravě v odvolacím řízení, nikoli k opakovanému vracení věci stavebnímu úřadu prvního stupně.

Princip úplné apelace je ve stavebním zákoně vyjádřen již platným § 225 odst. 1. Dospěje-li odvolací správní orgán k závěru, že rozhodnutí vydané v řízení o žádosti je v rozporu s právními předpisy nebo je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní. Odvolací orgán proto není omezen na pouhou kontrolu prvostupňového postupu, ale musí v rozsahu potřebném pro rozhodnutí sám vypořádat skutkové i právní otázky, doplnit podklady a odstranit zjištěné nedostatky.

Navrhované výslovné doplnění, podle něhož se rozhodnutí nevrací stavebnímu úřadu prvního stupně k novému projednání, má především odstranit výkladové pochybnosti. Má zabránit tomu, aby byl kasační postup používán jen proto, že je rozhodnutí nedostatečně odůvodněno, je nepřezkoumatelné nebo obsahuje jinou odstranitelnou procesní či skutkovou vadu. Takové nedostatky samy o sobě nezbavují odvolací orgán povinnosti věc meritorně vyřídit. Odvolací orgán tedy nemá přenášet odpovědnost za nápravu vad zpět na první stupeň, pokud může vady odstranit vlastní procesní činností.

A na závěr doplnění k § 226 zákona č. 283/2021 Sb.:

Úplná apelace však neznamená, že by odvolací orgán rozhodoval bez procesních limitů, nebo že by účastníci mohli v odvolání bez omezení otevírat nové otázky. Podle § 226 stavebního zákona se nepřihlíží zejména k námitkám, které mohl odvolatel uplatnit již dříve, k námitkám odporujícím dříve udělenému souhlasu s povolením záměru a za stanovených podmínek ani k námitkám v rozporu s plánovací smlouvou či mimo rozsah účastenství. Plná apelace se tedy týká povinnosti odvolacího orgánu věc rozhodnout, nikoliv neomezeného rozsahu odvolacích námitek.

Zároveň zůstávají zachovány základní procesní záruky. Odvolací orgán musí postupovat v souladu se správním řádem, opatřit podklady potřebné pro rozhodnutí, umožnit účastníkům vyjádřit se k novým podkladům, jsou-li pro rozhodnutí relevantní, a své rozhodnutí řádně odůvodnit. Je-li rozhodnutí prvního stupně zákonné a správné, odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí. Je-li nutné rozhodnutí napravit, rozhodne změnou; nastane-li důvod pro zastavení řízení, může rozhodnutí zrušit a řízení zastavit. V případě nicotnosti se postupuje podle pravidel o prohlášení nicotnosti.

Praktickým přínosem úpravy je omezení opakovaných „kol“ mezi prvním a druhým stupněm. Účastníkovi zůstává odvolání i následná soudní ochrana, avšak správní řízení má po rozhodnutí odvolacího orgánu zpravidla dospět ke konečnému meritornímu výsledku. Účinnost tohoto modelu je proto podmíněna tím, že odvolací stavební úřady budou mít odpovídající personální, odborné a kapacitní zajištění pro vlastní doplnění řízení a rozhodnutí ve věci.
 

Téma 2: Ochrana veřejného zdraví nadále zůstává součástí povolování staveb

V rozpravě zaznělo, že posuzování staveb hygienickou službou před projekcí a výstavbou se již nebude konat, a že bude ohrožena kvalita ochrany veřejného zdraví.
Novela neruší ochranu veřejného zdraví ani jeho posuzování při povolování staveb. Ochrana veřejného zdraví zůstává výslovně chráněným veřejným zájmem, který musí být při rozhodování o záměru zohledněn.

Novela mění především způsob, jakým se jednotlivé veřejné zájmy posuzují. Místo řady samostatných postupů budou ve větším rozsahu integrovány přímo do řízení vedeného stavebním úřadem. Na posuzování se přitom mají podílet kvalifikované úřední osoby s odborností pro danou oblast.

Neznamená to tedy, že by se hygienické požadavky přestaly kontrolovat, nebo že by ochrana zdraví ustoupila do pozadí. Naopak i nadále budou posuzovány otázky související například s hlukem, kvalitou prostředí nebo dalšími požadavky na ochranu veřejného zdraví.
Podobný integrovaný přístup stát již dnes využívá u vyhrazených staveb povolovaných specializovanými stavebními úřady. Praxe ukazuje, že tento model je funkční a nevede k oslabení ochrany veřejných zájmů.

Odůvodnění najdeme v § 1b odst. 1 písm. a) zákona č. 283/2021 Sb. „Veřejné zájmy chráněné stavebním zákonem“:

Ustanovení § 1b s názvem Ochrana veřejných zájmů představuje obecnou integrační klauzuli, která podává demonstrativní výčet oblastí a právních předpisů, v nichž vykonávají stavební úřady integrovanou pravomoc a působnost (viz též § 1 odst. 2 a 3) namísto nebo vedle dosavadních dotčených orgánů. Namísto dosavadních dotčených orgánů vykonávají stavební úřady tyto pravomoci v případech plné integrace. Vedle dosavadních dotčených orgánů vykonávají stavební úřady tyto pravomoci v případech, kdy je dosavadní závazné stanovisko dotčeného orgánu nahrazeno prostým vyjádřením dotčeného orgánu (lesní zákon, veterinární zákon, zákon o ochraně ovzduší a v některých případech vodní zákon a zákon o státní památkové péči).
Novela zde definuje základní rozsah kompetence a úkoly stavebních úřadů, které mají zajišťovat ochranu veřejných zájmů i podle složkových zákonů, kterou doposud vykonávaly dotčené orgány. Stavební úřady mají v návaznosti na § 1 odst. 2 a 3 zajišťovat integrovanou ochranu a rovnováhu dotčených zájmů. Podrobněji k tomu výše v odůvodnění k § 1a odst. 1 a 2.

Stavební úřady chrání veřejné zájmy zejména v oblasti (i) života a zdraví lidí, (ii) životního prostředí, (iii) státní památkové péče, (iv) veřejné infrastruktury, (v) zemědělství, lesnictví a ochrany zvířat, (vi) nerostů, hornické činnosti, těžby a výbušnin a surovinové bezpečnosti a soběstačnosti, (vii) výroby a hospodaření s energií a energetické bezpečnosti, (viii) požární ochrany a integrovaného záchranného systému, (ix) prevence závažných havárií, integrované prevence a omezování znečištění a (x) práva na územní samosprávu územních samosprávných celků.

Stavebními úřady jsou vedle nových úřadů rozvoje území i jiné stavební úřady Ministerstva obrany, Ministerstva vnitra a Ministerstva spravedlnosti (§ 35) a v omezeném rozsahu vykonává působnost stavebního úřadu i autorizovaný inspektor (§ 30).

Jiné stavební úřady mohou ke splnění požadavků integrované ochrany složkových veřejných zájmů využít k odborné podpoře součinnost s úřady rozvoje území jako s obecnými stavebními úřady podle § 8 správního řádu, a to v oblastech, v nichž nemusí mít s ohledem na jejich velikost a specializaci dostatečné kapacity.

Dále také v § 37 odst. 3 zákona č. 283/2021 Sb. „Kvalifikační požadavky“:

Je pojistkou odbornosti při integraci agend. Pokud stavební úřad rozhoduje i ve věci upravené jiným předpisem — typicky v ochraně životního prostředí, hygieně apod. — musí se na posouzení podílet úředník, který splňuje kvalifikaci vyžadovanou pro danou odbornou agendu a má příslušnou úřednickou zkoušku / zvláštní odbornou způsobilost.

Smyslem tedy není, aby jeden „univerzální“ stavební úředník posoudil všechny veřejné zájmy. Všichni mohou pracovat v témže stavebním úřadu, ale dílčí odborné posouzení provádí specialista s odpovídajícím oprávněním; na jeho výstup navazuje úředník stavebního řádu. Stejně to vysvětluje

celý § 37 zákona č. 283/2021 Sb.:

§ 37 nově řeší kvalifikační požadavky osob vykonávajících činnost pro orgány územního plánování a stavební úřady, které byly doposud nesystematicky roztříštěny ve druhé a třetí části zákona v § 30a (pro stavební úřady) a v § 44 (pro orgány územního plánování). Cílem právní úpravy je sjednotit a zároveň rozšířit požadované vzdělání o nové oblasti a obory, umožnit širšímu okruhu osob ucházet se o místa v orgánech územního plánování a ve stavebních úřadech, a tím zvýšit nabídku na straně potenciálních zaměstnanců. Je pak odpovědností vedoucích pracovníků zaměstnavatele, aby vybrali takovou skladbu zaměstnanců, která bude z hlediska vzdělání a specializací odpovídat konkrétním potřebám konkrétního orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu. Návrh také vychází z toho, že má umožnit stávajícím pracovníkům splňovat bez nutnosti udělení výjimky pokračovat ve výkonu práce.

Kvalifikační předpoklady splňuje fyzická osoba, která má osvědčení o zvláštní odborné způsobilosti pro úředníky územních samosprávných celků pro správní činnosti v územním plánování, stavebním řádu nebo vyvlastnění nebo osvědčení o úspěšném vykonání úřednické zkoušky pro obor specializace, jehož součástí je legislativa, právní činnost, stavebnictví, bydlení, regionální rozvoj, územní plánování nebo stavební řád, a současně příslušné vzdělání. Takové vzdělání může být buď vysokoškolské ve studijním programu náležejícím do oblasti architektura a urbanismus, biologie, ekologie a životní prostředí, doprava, ekonomické obory, energetika, lesnictví a dřevařství, právo, stavebnictví, vědy o zemi, strojírenství, technologie a materiály, nebo vyšší odborné nebo střední s maturitní zkouškou, v oboru stavebnictví, geodézie a katastr nemovitostí, obecně právní činnost, veřejnosprávní činnost nebo doprava. Vymezení oblastí vysokoškolského vzdělání vychází z nařízení vlády č. 275/2016 Sb., o oblastech vzdělávání ve vysokém školství. Vymezení oborů vzdělávání pro vyšší odborné vzdělání a oborů vzdělávání pro střední vzdělání s maturitní zkouškou vychází z nařízení vlády č. 211/2010 Sb., o soustavě oborů vzdělání v základním, středním a vyšším odborném vzdělávání.

Zákon v odstavci 3 stanoví podmínky pro výkon specializovaných činností podle složkových předpisů, které integrovaně posuzuje stavební úřad ve smyslu § 1b. Pokud při postupech podle tohoto zákona vykonává stavební úřad působnost podle jiných právních předpisů, podílejí se na této činnosti oprávněné úřední osoby, které splňují kvalifikační požadavky podle jiných právních předpisů a mají osvědčení o zvláštní odborné způsobilosti pro úředníky územních samosprávných celků pro příslušnou správní činnost nebo osvědčení o úspěšném vykonání úřednické zkoušky pro příslušný obor. To zdůrazňuje i § 193 odst. 1.

V orgánech územního plánování a ve stavebních úřadech nemusí výjimečně působit úředníci splňující výše uvedené kvalifikační požadavky. V takovém případě musí tyto osoby podle odstavce 4 vykonávat činnost pod odborným vedením úředníka, který tyto požadavky splňuje. Úředník nesplňující kvalifikační požadavky může takto vykonávat činnost v orgánech územního plánování a ve stavebních úřadech nejvýše po dobu 3 let.

Mimo to také v § 193 zákona č. 283/2021 Sb.:

Změna v § 193 odst. 1 písm. c) přináší dlouhodobě poptávanou koncepční změnu do rozsahu posuzování požadavků na výstavbu stavebním úřadem a racionální rozlišení odpovědnosti mezi stavebním úřadem a projektantem. Přestože i podle dosavadní právní úpravy projektant nebo osoba podle § 156 odst. 2 přirozeně odpovídali za úplnost a správnost jimi zpracované projektové dokumentace nebo dokumentace pro povolení stavby, a to již na základě obecného ustanovení § 5 odst. 1 občanského zákoníku, tytéž otázky byl dosud povinen posuzovat a hodnotit znovu i stavební úřad, přestože k nim obvykle neměl dostatečnou odbornost (autorizaci).

Navrhovaná úprava tento stav dvojí odpovědnosti záměrně odstraňuje a do písmene c) doplňuje omezení rozsahu posuzování žádosti ze strany stavebního úřadu tak, že předmětem posuzování stavebního úřadu nejsou technické požadavky na stavby, za jejichž splnění v dokumentaci pro povolení záměru odpovídá podle § 162 odst. 4 a 5 projektant nebo osoba uvedená v § 156 odst. 2, tedy osoba, která může zpracovat dokumentaci jednoduchých staveb. U těchto požadavků se předpokládá, že projektant nebo jiná odborně způsobilá osoba v souladu se svými povinnostmi podle § 162 stavebního zákona zajistí jejich splnění. Stavební úřad soulad s těmito požadavky proto aktivně neověřuje.

To ovšem neznamená, že má případný zjevný rozpor s těmito požadavky ignorovat. Obdobně jako je stavební úřad sice vázán podkladovým závazným stanoviskem, ale přesto je oprávněn zabývat se jeho úplností, určitostí a srozumitelností, jakož i tím, zda není založeno na zjevném skutkovém nebo právním pochybení, může a má se v tomto smyslu zabývat i zdůvodněním dodržení technických požadavků na stavby v dokumentaci záměru. Tím spíše tomu tak bude, pokud na nedostatky v tomto směru poukáže účastník řízení v přípustných námitkách, tj. zejména spojí-li obsahově a důvodně své námitky, k nimž má aktivní legitimaci, s námitkami vůči nesplnění technických požadavků na výstavbu (např. v tom směru, že právě jejich nesplnění ohrožuje jeho sousední pozemek či stavbu), neboť pak půjde primárně o posuzování souladu záměru s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení podle písmene f) apod.
Totéž platí i pro přezkum vydaného rozhodnutí v odvolacím řízení. Záměr, který by byl ve zjevném rozporu s technickými požadavky na stavby, by ostatně zřejmě nebyl v souladu s dalšími aspekty, které je stavební úřad podle § 193 odst. 1 povinen posuzovat. Výslovně se dále na konci odstavce 1 doplňuje odkaz na zásady, podle kterých má stavební úřad záměr integrovaně posuzovat a které jsou nově obsaženy v § 1a.

K integrované ochraně veřejných zájmů při povolování jednotlivých záměrů zásadním způsobem přispívá skutečnost, že pravomoc k této ochraně a odpovědnost za ni přechází ve většině případů na nově koncipované stavební úřady (§ 1b a další navazující ustanovení). Zároveň novelizované znění zákona v § 37 odst. 3 výslovně stanoví, že působnost při ochraně veřejných zájmů chráněných jinými právními předpisy vykonávají takové úřední osoby, které splňují příslušné kvalifikační požadavky podle těchto předpisů a mají příslušné osvědčení o zvláštní odborné způsobilosti nebo úřednickou zkoušku pro daný obor. S odkazem na toto ustanovení se i na závěr § 193 odst. 1 doplňuje, resp. připomíná pravidlo, že právě tyto úřední osoby musí posoudit soulad záměru s požadavky těch právních předpisů chránících jednotlivé veřejné zájmy, k jejichž posuzování mají odbornou kvalifikaci.

Jinak tomu bude v případech, kdy je daný veřejný zájem pokryt externím závazným stanoviskem dotčeného orgánu, který věcnou odbornost zajišťuje sám. V takových případech se věcná odbornost na straně stavebního úřadu nevyžaduje a § 37 odst. 3 se nepoužije.
V některých dalších případech, například podle zákonů o ovzduší, o vodách nebo o lesích, se jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu nevydává závazné stanovisko, ale odborné vyjádření příslušného dotčeného orgánu. I v těchto případech je však smysl zachování podkladového aktu stejný, a tím je právě externí dodání věcné odbornosti, resp. specializace, kterou stavební úřad nemá.
 

Téma 3: Ochranná pásma památkové ochrany nezaniknou během dvou let

V rozpravě zaznělo, že během dvou let prakticky zanikne většina dosavadních ochranných pásem.

Novela nestanoví automatický zánik ochranných pásem památkové ochrany během dvou let. Ochranná pásma zůstávají i nadále součástí systému ochrany kulturního dědictví.
Návrh pouze řeší některé starší případy ochranných pásem vymezených před rokem 2007, která nebyla vydána formou odpovídající současným právním požadavkům. Ta mohou pozbýt platnosti až v okamžiku, kdy budou nahrazena novým opatřením obecné povahy, případně nejdříve k termínům stanoveným zákonem.

Současně je třeba připomenout, že v řadě měst a obcí jsou podmínky ochrany historického prostředí již dnes promítnuty do územních plánů nebo regulačních plánů. Nejde tedy o situaci, kdy by ochrana území ze dne na den zmizela.

Ani v případech, na které přechodná ustanovení dopadají, nehovoří novela o dvou letech. Zákon počítá s přechodným obdobím až do 31. prosince 2028, respektive do 31. prosince 2030. To poskytuje dostatečný prostor pro aktualizaci ochranných nástrojů a zachování ochrany památkových hodnot území.

Ochranná pásma jsou určená v § 17 zákona č. 20/1987 Sb. „Zákon o státní památkové péči“:

Návrh zužuje možnost vymezit ochranné pásmo: vypouští památkové rezervace, památkové zóny a jejich prostředí. Ochranné pásmo by tak zůstalo nástrojem pro nemovité kulturní památky a národní kulturní památky. Z kontextu návrhu plyne důvod odstranit překryv ochrany: rezervace a zóny mají vlastní plošný režim a záměry v nich mají být posuzovány přímo v povolovacím řízení podle nového § 14 odst. 9, se závaznou odbornou součinností NPÚ. Nejde tedy jen o technickou úpravu — návrh současně počítal se zánikem dosavadních ochranných pásem rezervací a zón. Výslovné samostatné slovní odůvodnění k tomuto bodu jsem v podkladech nenašel; uvedený účel je závěr z provázaných ustanovení.

(1) Vyžaduje-li to ochrana nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace, památkové zóny nebo jejich prostředí, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností po vyjádření odborné organizace státní památkové péče opatření obecné povahy o ochranném pásmu. V ochranném pásmu může obecní úřad obce s rozšířenou působností omezit nebo zakázat určitou činnost nebo učinit jiná vhodná opatření. Obecní úřad obce s rozšířenou působností může současně v opatření obecné povahy určit, u kterých nemovitostí v ochranném pásmu, nejsou-li kulturní památkou, nebo u jakých druhů prací na nich, včetně úpravy dřevin, je vyloučena povinnost vyžádat si předem závazné stanovisko podle § 14 odst. 2; tato povinnost je vyloučena vždy, jde-li o stavbu, změnu stavby, udržovací práce, umístění nebo odstranění zařízení, jejichž provedením se nezasahuje žádným způsobem do vnějšího vzhledu této nemovitosti.

(2) Je-li nezbytné k vytvoření ochranného pásma získat některé pozemky nebo stavby, popřípadě provést jejich odstranění a nedojde-li k dohodě s vlastníkem, lze pozemky a stavby vyvlastnit. Lze také nařídit nezbytné úpravy stavby, jiného zařízení nebo pozemku.

(3) Vznikne-li vlastníku nebo uživateli pozemku, který není ve státním majetku, majetková újma v důsledku opatření podle odstavců 1 a 2, přísluší mu přiměřená náhrada, kterou poskytuje obec s rozšířenou působností.

(4) Obecní úřad obce s rozšířenou působností může po vyjádření odborné organizace státní památkové péče opatření obecné povahy podle odstavce 1 změnit, pokud se změnil účel, pro který bylo ochranné pásmo vymezeno, a může je i zrušit, pokud zanikl předmět ochrany.

(5) Podrobnosti o vymezení ochranného pásma stanoví obecně závazný právní předpis.
 

Další odůvodnění přineslo ministerstva kultury a patří k přechodným ustanovením: část čtvrtá, čl. VII odst. 4 a 5 novely:

Ochranná památková pásma jsou významným, desítky let aplikovaným nástrojem ochrany všech typů kulturního dědictví, tedy kulturní památky, národní kulturní památky, památkové rezervace a památkové zóny. Jejich existence je rovněž naprosto zásadní při plnění mezinárodních závazků České republiky, když ve velké míře slouží jako tzv. nárazníková pásma k jádrovým územím památek světového dědictví UNESCO. Jejich formálně správné, rozsahově akceptovatelné a věcně odůvodněné nové vymezení si nutně vyžádá značné lidské a časové zdroje, proto je navrhována aktualizace dosavadních ochranných památkových pásem formou vydání opatření obecné povahy nejpozději do 31. prosince 2028; v územích, kde územní plán neobsahuje podmínky k zajištění zájmů státní památkové péče, nejpozději do 31. prosince 2030.
 

Závěr

Veřejná debata o podobě stavebního práva je legitimní. Je však důležité rozlišovat mezi právním obsahem návrhu a politickým hodnocením jeho očekávaných dopadů. Návrh nesměřuje ke zrušení ochrany přírody, ochrany veřejného zdraví, přístupnosti staveb ani práv účastníků řízení. Současně nezbavuje obce jejich rozhodující role při utváření rozvoje území prostřednictvím územního plánování. Záměry i nadále podléhají zákonnému posouzení, ochraně veřejných zájmů a ochraně práv dotčených osob.